Juan J. Guardia Hernández, Professor de Dret Administratiu. Universitat Abat Oliba CEU
Niall FERGUSON (Glasgow, 1964), professor de la Universitat de Harvard i de la de Stanford, és, probablement, un dels intel·lectuals més influents en l’actualitat al món anglosaxó. L’any 2012 va publicar una de les seves monografies més populars, titulada The great degeneration: how institutions decay and economies die. Es tracta d’un assaig brillant sobre la prosperitat de les nacions i les causes de la seva decadència.
Ferguson manté que nombrosos països d’Occident han iniciat una lenta decadència per l’estancament dels quatre pilars sobre els quals, en la seva opinió, s’ha sustentat el progrés: democràcia, economia de lliure mercat, imperi de la llei i societat civil. En aquest sentit, en referir-se a aquest últim “pilar”, diagnostica que l’afebliment del capital social i l’insatisfactori rendiment acadèmic en moltes societats desenvolupades, entre moltes altres causes, tenen origen en el quasi monopoli estatal en el món educatiu no universitari. Arriba a afirmar, no sense certa polèmica, que «el problema és que els proveïdors monopolistes de l’ensenyament públic sofreixen els mateixos problemes que afligeixen els proveïdors monopolistes del que sigui: la qualitat disminueix a causa de la falta de competència i el subreptici poder dels interessos creats dels productors».
És cert que durant aproximadament 100 anys l’expansió de l’ensenyament estatal va ser una política encertada. Ara bé, avui és necessari reconèixer els límits de les polítiques monopolistes en l’ensenyament, especialment per a aquelles societats que fa ja temps que van aconseguir l’alfabetització massiva.
Aquest autor escocès, amb encert, assenyala que els països intel·ligents estan allunyant-se del monopoli educatiu de l’Estat i permetent a la societat civil assumir més protagonisme en l’ensenyament. Per això acudeix als reeixits exemples de lluita contra el fracàs escolar de les charter schools dels Estats Units d’Amèrica, o a les innovacions educatives de les kunskapsskolan sueques, en les quals la iniciativa social rep fons públics per sostenir-se.
En aquest context, cal preguntar-se avui quina és la situació d’Espanya en aquest punt.
El nostre model educatiu de sosteniment econòmic públic dels centres docents no universitaris d’iniciativa social compleix 35 anys l’any 2020. Amb les seves llums i ombres, ha permès l’existència d’una oferta educativa plural i de qualitat. Ara bé, a ningú se li escapa que l’educació concertada està amenaçada per diferents fronts: el repte demogràfic, el perenne infrafinançament de les administracions educatives i la defensa del caràcter propi enfront de col·lectius i poders públics, d’entre altres.
Pel que fa estrictament al sosteniment econòmic, la veritat és que s’ha mantingut una estranya línia continuista des de 1985. Vegem-ho sintèticament:
El sistema actual té origen en l’art. 27 de la vigent Constitució Espanyola de 1978 (CE) i en el seu desenvolupament legal realitzat el 1985, per la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol, reguladora del dret a l’educació (d’ara endavant LODE).
El citat art. 27 CE és, probablement, un dels articles més polèmics en les Corts Constituents. El punt de discòrdia el va constituir el número 9, que afirma en la versió definitiva: “Els poders públics ajudaran els centres docents que reuneixin els requisits que la llei estableixi”.
Com cal interpretar l’expressió “ajudaran els centres docents”? Una primera resposta és que el temps verbal empleat (“ajudaran”) sembla indicar que estem davant un mandat, no una mera possibilitat. Si això és així, quin desenvolupament ha fet el legislador espanyol del citat art. 27.9 CE?
El legislador hi ha donat dues solucions. Una primera, efímera i que no va arribar a implantar-se, que pretenia finançar la demanda educativa (és a dir, les famílies). I una segona, que, finalment, és la que s’ha establert i perdura fins avui, que finança l’oferta educativa (els centres docents).
La primera plasmació de l’art. 27.9 CE se sol denominar a Espanya, amb més o menys fortuna, xec escolar. Havia de ser la solució del govern d’Adolfo Suárez González en la I Legislatura (1979-1982), que, no obstant això, les circumstàncies polítiques adverses van impedir portar a la pràctica.
El desenvolupament definitiu va ser realitzat amb posterioritat pel govern de Felipe González Márquez (II Legislatura 1982-1986), i es va articular d’una manera molt diferent. La tècnica jurídica emprada es va denominar concert escolar, i es va inspirar en dos precedents: la llei Debré, de 31 de desembre de 1959, aprovada durant el govern del general De Gaulle a França, i en la franquista Llei general d’educació de 1970, coneguda com a llei Villar-Palasí, en honor del catedràtic de Dret Administratiu, del qual es pot afirmar que va ser-ne l’autor intel·lectual.
És bastant desconegut que el nervi del concert educatiu, en realitat, es troba en un reglament, no en una llei. En concret, al Decret 2377/1985, de 18 de desembre, pel qual s’aprova el Reglament de normes bàsiques sobre concerts educatius, una norma que, sorprenentment, mai ha estat reformada.
Sigui com sigui, el marc normatiu ha deixat un marge de discrecionalitat administrativa que ha permès polítiques públiques educatives molt diferents en els diferents territoris d’Espanya. A tall d’exemple, podem remarcar algunes xifres de la distribució de l’alumnat no universitari per titularitat/finançament i comunitat autònoma el curs 2016-2017:
- País Basc: 50,8 % en centres docents públics, 48,4 % en centres docents concertats, i 0,8 % en centres docents privats no concertats.
- Madrid: 54,3 % en centres docents públics, 30,1 % en centres docents concertats, i 15,6 % en centres docents privats no concertats.
- Andalusia: 74,3 % en centres docents públics, 20,4 % en centres docents concertats, i 5,3 % en centres docents privats no concertats.
- Castella-la Manxa: 81,1 % en centres docents públics, 15,2 % en centres docents concertats, i 3,7 % en centres docents privats no concertats.
L’explicació d’uns percentatges tan dispars en uns territoris tan pròxims des de tots els punts de vista (geogràfic, cultural, de marc constitucional i legal) no respon a una menor demanda social de l’ensenyament concertat en algunes comunitats autònomes respecte a unes altres. Al meu parer, respon a consideracions d’oportunitat en les administracions educatives de les comunitats autònomes.
Aquesta dependència de les preferències ideològiques en les administracions ha trobat dificultats a l’hora de ser controlada judicialment. En termes jurídics, els poders públics sempre defensen la validesa de la planificació educativa realitzada per les mateixes comunitats autònomes enfront de les demandes de les famílies. Les raons que esgrimeixen sobre la prevalença normativa d’aquesta planificació pública solen reduir-se a la denominada discrecionalitat administrativa. Malauradament, els tribunals han trobat moltes dificultats tècniques per fer un control rigorós de les denegacions de petició de concerts o, més ben dit, de la motivació última de la denegació de concerts.
En aquest punt, la Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE) va introduir una tímida clàusula inexistent fins al moment en l’art. 109.2 LOE. S’hi va afegir que, a l’hora de planificar l’oferta de places, s’ha de prendre en consideració, entre altres raons, la demanda social. El legislador, en emprar aquest concepte jurídic indeterminat (“demanda social”), commina les administracions educatives a tenir en compte, entre altres elements, les preferències de les famílies a l’hora de construir un nou col·legi governamental, concertar-ne un de la iniciativa social, o mantenir-ne o ampliar-ne un de ja subscrit. I, correlativament, apodera els pares —per dir-ho així— a l’hora de triar centre educatiu, o d’impugnar davant els tribunals una planificació educativa que eludeixi arbitràriament una demanda social verificada.
No obstant això, la inèrcia administrativa és molt accentuada. Si, per regla general, en 35 anys la planificació educativa pública ha prevalgut a l’hora de concertar nous col·legis o ampliar concerts ja subscrits, aquesta reforma de la LOE no modificarà per si sola el comportament de l’administració educativa.
Ara bé, segons el meu parer, la constatació d’aquesta inèrcia no ha de portar al desànim als qui entenguin conculcats els seus drets. Cal no oblidar que en un estat de dret hi ha altres poders públics diferents de l’executiu estatal o els autonòmics. En efecte, el sintagma demanda social dota els tribunals del contenciós administratiu d’una «arma» —si és legítim expressar-se en aquests termes—, de la qual no es disposava amb precedència. Ara els ciutadans poden invocar davant els tribunals la repetida «demanda social» per controlar la discrecionalitat administrativa.
D’alguna manera, aquesta via és per on va transitar en el seu moment l’escola no governamental francesa davant els repetits intents administratius i legislatius de suprimir la citada llei Debré, o de restringir el finançament públic a l’escola no estatal únicament a aquells llocs on l’oferta estatal francesa fos insuficient. En diverses ocasions, tant el prestigiós Conseil d’Êtat com el Conseil Constitutionnel han avalat el finançament públic de l’ensenyament d’iniciativa social, i que aquesta oferta educativa no és subsidiària de l’estatal. Certament, a això han contribuït també les extraordinàries mobilitzacions socials que han estat capaces de suscitar l’escola francesa no governamental en les successives controvèrsies amb l’Estat.
La veritat és que avui ens trobem en una tessitura anàloga a la que les famílies franceses han viscut al llarg de les últimes dècades, tenint en compte que els detractors de la inclusió de la «demanda social» a la LOE opinen que aquest criteri atempta contra l’equitat educativa i l’educació inclusiva. Per això s’entén bé que en el —malmès— projecte de llei de reforma de la LOE de la legislatura passada se suprimís expressament aquesta locució, i s’afirmés davant els mitjans de comunicació que l’educació concertada havia de ser subsidiària de l’oferta estatal.
FERGUSON finalitza les seves consideracions sobre la societat civil proposant una combinació d’institucions educatives estatals i no estatals en competència significativa. Al meu entendre, la inclusió de la “demanda social” en la legislació educativa constitueix un petit assoliment que val la pena defensar, tant per una tutela real de la llibertat d’ensenyament de les famílies, com per aconseguir un sistema educatiu que aspiri a l’excel·lència. I això, com ens han ensenyat les famílies franceses, tant als tribunals com als carrers.
